jueves, 17 de octubre de 2013

Estado Social en Venezuela y Misiones Sociales


A partir del arribo de Hugo Rafael Chávez a la Presidencia de la República, y del proceso constituyente que dio como resultado la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el año 1999, mucho camino se ha recorrido hacia la construcción de un otro modelo de Estado. Este nuevo marco jurídico, expresión de una coalición de actores distinta en el poder que representaba la búsqueda de alternativas a la crisis del sistema político venezolano, desplegaba un sin fin de posibilidades y oportunidades para la concreción de una nueva institucionalidad que estuviese consagrada al reconocimiento y defensa de derechos civiles, políticos y sobre todo sociales.

En el transcurso de estos últimos 11 años hemos sido testigos de cualquier cantidad de eventos, situaciones y coyunturas políticas, así como de cambios profundos en las leyes y en la cultura política del venezolano: círculos bolivarianos, militares en cargos del poder ejecutivo, cooperativas, Consejos Locales de Planificación, Plan de Desarrollo 2001-2007, Núcleos de Desarrollo Endógeno, consejos comunales, misiones, socialismo, antiimperialismo, Plan Simón Bolívar, empresas de propiedad social... entre muchos otros elementos, han configurado en Venezuela tanto normativa como discursivamente, todo un laboratorio de complejidad política para Latinoamérica y el mundo, además de una nueva relación entre el Estado y la sociedad, que en los planos discursivo y programático, han planteado la apertura y democratización de cada vez más espacios de la vida pública, así como el ejercicio y la realización de un tipo de ciudadanía con pertenencia e identidad nacional, más perfilada y comprometida con los asuntos colectivos.

En medio de este conjunto de cambios, de los cuales aún se siguen esperando balances y resultados, la política social ocupa un lugar preponderante. Ante las experiencias y gestiones del pasado, ante el aprendizaje histórico, ante las distancias ideológicas, y considerando el contexto político y social en el que irrumpió el movimiento que llevó a Chávez al poder, era de esperarse que el conjunto de acciones que definen al Estado social sea sometido constantemente a revisiones y comparaciones. Y ante la necesidad del cambio, pues resulta aún más perentorio analizar hasta que punto estamos en presencia de una ruptura positiva con los esquemas de abordaje a la deuda social que se llevaron a cabo en gobiernos anteriores, o si por lo contrario, se siguen reproduciendo sus fallas e inconsistencias.

Existen gran cantidad de razones para argumentar que se han adelantado cambios necesarios en el Estado social venezolano. Durante los años ochenta y noventa, el Estado social, de corte universalista y fundamentado en la Constitución de 1961, ya registraba signos de agotamiento por razones institucionales, económicas y políticas, comprometiendo sensiblemente la satisfacción de las necesidades de los más desposeídos, y aumentando la exclusión social:

(...) el propio proceso de masificación y de crecimiento repentino y poco ordenado del sector público, junto con las negativas repercusiones socioeconómicas provocadas por la crisis del modelo económico rentista-sustitutivo que se inicia a fines de los setenta, generaron una crisis de ese Estado Social que se expresa en la desmejora o reducción del ritmo de mejora de los indicadores sociales, (...) En medio de fluctuaciones, entre 1980 y 1998 se registra una clara tendencia al incremento del número de hogares en situación de pobreza y pobreza extrema (medida por línea de ingreso) y hacia el último de los años mencionados, el valor de esos indicadores duplica al de principios de la década de los ochenta (Aponte y Maingon, 2010)



Siguiendo a estos mismos autores, encontramos que a pesar de la protección que recibió el gasto social en comparación con la reducción del gasto público total (entre 1979 y 1998 el porcentaje más bajo fue de 31,7%), el comportamiento del Estado social en eficiencia y eficacia fue involutivo para algunos sectores, estancando la reducción del analfabetismo y la incorporación de la población de 7 a 14 años en educación (aun teniendo la prioridad del gasto), afectando la reducción de la tasa de mortalidad infantil y la de mortalidad materna en salud, y ubicando a la seguridad social entre los últimos destinos del gasto. A esto habrìa que agregarle la pobre disposición de los partidos políticos para crear estrategias que permitieran la participación de las comunidades en los programas sociales y dinamizar la estructura burocrática estatal, haciéndole un flaco servicio al combate contra la pobreza y la exclusión (Op. Cit.: 7).

De acuerdo a nuestros autores, buscando el uso más eficiente de los recursos se crearon durante la década de los 90, programas focalizados que atendieran directamente a los sectores más pobres, y se emprendió un proceso descentralizador con algunas transferencias exitosas, pero que arrojaron un balance global no muy alentador. De acuerdo a lo ya expuesto, convendría presentar un esquema que resuma las características más relevantes del Estado social en Venezuela durante los años ochenta y noventa:
CUADRO 1
Estado social en Venezuela
Ochentas
Noventas
Universalismo incompleto
Criterios focalizadores
Intervencionismo integral
Externalización
Gestión centralista
Descentralización político-administrativa
Asistencialismo
Limitadas modalidades de participación
Principios organizacionales heterogéneos
Parcialmente innovador
(Aponte y Maingon, 2010)

Con la entrada al siglo XXI, el país entró en una fase de continuos cambios que respondían a la necesidad de reinventar el Estado y su relación con la sociedad. Años de deuda social acumulada alimentaban el discurso y se plasmaba en el nuevo entramado normativo, que mostraba importantes innovaciones en lo social, ya sea porque constituía el eje de las políticas públicas, o porque privilegiaba la participación como mecanismo legitimador. La centralidad de lo social en la orientación de las políticas públicas estaba, al menos normativamente, plenamente identificaba, considerando el rol vital que posee en la lucha contra las injusticias en sociedad:

La política social debe operar como la gran generadora de capacidades entre los individuos, especialmente por medio de la corrección de las inequidades sociales. El acceso diferenciado que produce la distribución de estos servicios por medio de mecanismos de asignación rientados sólo por el mercado, generaría niveles de exclusión que conspirarían contra la posibilidad de que la inmensa mayoría de los individuos tengan con qué ser productivos (España, 2010: 16)


La política social durante la última década pudiera dividirse (Aponte, 2008) en dos fases: una primera fase que va del año 1999 al 2003, y una segunda fase desde el 2003 en adelante. La primera etapa, de acuerdo al autor, reunió una serie de fortalezas y debilidades, como un positivo aumento del gasto social, mejoras en la cobertura escolar y en las pensiones de vejez, conformación de escuelas bolivarianas (jornada integral), así como el estímulo a la participación apoyándose en distintas formas de organización comunitarias, como los Comités de Tierra Urbana, que a través del decreto presidencial 1.666 del año 2001, buscaba la regularización jurìdica de la propiedad sobre la tierra en zonas urbanas, así como la incorporación urbanìstica, fìsica y social de los barrios a la ciudad (Manrique, 2003, o las Mesas Técnicas de Agua, que fungían como instancias de participación y articulación para la atención de los problemas en el Servicio de Agua Potable y Saneamiento (Hernáiz, 2005), pero con algunos ensayos de reforma con problemas de diseño, administración y cultura organizacional, como los casos del FUS y Plan Bolívar 2000.

En cuanto a la segunda etapa, esta se caracterizó por un aumento nunca antes registrado del gasto social en Venezuela, que tiene como prioridades a la educación (reducción de la tasa de repitencia en un 50%, y de la deserción de 1ro a 6to grado), la seguridad social (la cobertura pasó de un 16% a un 40%) y las Misiones Sociales, la principal innovación en materia de política social durantes las gestiones del presidente Hugo Chávez, y las que le han procurado la mayor aceptación e identificación con los sectores más populares del país:

Las Misiones Sociales deberían entenderse como una parte de la política social. Propiamente se trata del componente de la política de protección social, es decir, aquel conjunto de programas sociales que van dirigidos a atender la población más vulnerable y cuyas características particulares hacen que las redes masivas de prestación de servicios sociales, llámese sistema educativo y de salud en general, no estén a su alcance. En efecto, incluso se trata de poblaciones que fueron expulsadas por estos sistemas o incluso nunca formaron parte de sus beneficiarios (España, Op.Cit.: 18)


En el esfuerzo por garantizar el acceso universal a derechos sociales y promover mejor calidad de vida para los venezolanos, la polìtica social de esta etapa atiende a tres grandes líneas estratégicas (Rodríguez, 2004):

  1. La democratización productiva
  2. La construcción de ciudadanía y capital humano
  3. La participación y generación del poder ciudadano

La primera línea incluye el estímulo, formación y creación de soporte institucional para el ciudadano productivo-emprendedor, la segunda busca la promoción y generación de capacidades para la población con el propósito de la inclusión social, y la tercera se avoca a fortalecer las redes sociales y la organización popular. En cada una de estas líneas se albergan un conjunto de misiones sociales que apuntan hacia las necesidades más acuciantes del venezolano.

Las misiones sociales representan por variadas razones, el esfuerzo más notable por diferenciar la política social en las últimas tres décadas, tanto por su enfoque hacia aquellas manifestaciones de la exclusión social y la pobreza extrema, por su "flexibilidad" institucional y presupuestaria, así como por el arraigo y la identificación en los sectores populares. Acceso a la atención primaria, redes de comercialización de alimentos a bajo costos, combate al analfabetismo y oportunidades para culminar la educación primaria, diversificada o superior, incorporación al sector productivo, atención a jefas de hogar desocupadas, atención odontológica y oftalmológica, eficiencia energética, son sólo algunas de las áreas más importantes cubiertas de forma puntual y específica por las misiones sociales.

Son varios los autores que resaltan el enorme impacto comunicacional, así como la afinidad y creación de un sentido de pertenencia por parte de los beneficiarios de las misiones, elemento que supone una notable ruptura con la gestión del Estado social venezolano durante los años ochentas o noventas en sus aspectos subjetivos y culturales, y que debe ser "mantenido y rescatado para el futuro diseño de la política de protección social en Venezuela" (España, Op. Cit.: 22). Sin embargo, algunas continuidades, no siempre positivas, irrumpen para estimular el debate sobre los retos de la política social en Venezuela: el clientelismo como mecanismo de captación en los programas sociales, la ineficiencia administrativa, considerando los ingresos petroleros y las sumas destinadas a las áreas sociales, los errores de inclusión o de focalización, los problemas de monitoreo, seguimiento y evaluación, la corrupción que le acompaña, son todos estos problemas que, si bien surgen en un contexto político distinto, no dejan de reproducir los mismos vicios que han marcado al estado venezolano.

Misiones Sociales

En primer lugar, veamos algunas aproximaciones conceptuales a lo que se conocen como Misiones Sociales. Considerando siempre que el objetivo principal de las misiones será la inclusión, los flancos por donde atacar el problema incluyen además de lo social, lo político y también lo económico:

(...) las misiones (...) son programas sociales masivos (...) germen de la nueva institucionalidad, constituyen estructuras emergentes que que dan la viabilidad a ese cambio institucional necesario, son transorganizaciones, es decir, atraviesan varias instituciones para el logro de un fin común (...) incorporan a agentes sociales anteriormente excluidos de la gestión pública para que sean partícipes activos en el logro de los resultados de las misiones. Es decir, se constituyen en agentes activos del cambio social, político y productivo del país y eso genera la inclusión de nuevos actores dentro de la acción de gobierno (Pacheco, 2004).


Bajo esta perspectiva, y como está señalado, las misiones además de privilegiar los mecanismos de participación en su seno, rompen con la lógica de la gestión tradicional en las políticas sociales, al asumir la forma operativa de los proyectos, con alcance, recursos y tiempo definidos. Ese carácter "transorganizacional" obliga a actuar en forma de red, con una gran coordinación y comunicación entre las instituciones.

Por su parte, existen otras aproximaciones al concepto de Misiones Sociales, que la ubican más en el campo de las estrategias político-electorales (Cabezas y D´Elia, 2008; Patruyo, 2008)) que permitieron al presidente Chávez permanecer y consolidarse en el poder, ante un deterioro de su imagen y una caída en las encuestas, de cara al Referendo Revocatorio que se celebró en el año 2004 y ante la amenaza de perder gran parte del respaldo popular. Antes que un ejercicio de planificación coordinado, concebido en forma de redes, de amplia participación desde las bases y orientado al cumplimiento de objetivos preestablecidos, las misiones surgen como una suerte de despliegue táctico, obedeciendo más a la lógica del mundo castrense (verticalidad, resultados inmediatos, cero negociación) que de un entorno cívico-institucional:

En cuestión de dos años y con apoyo del gobierno cubano, Petróleos de Venezuela (PDVSA), varias alcaldías, efectivos militares y comunidades, activamente involucradas en comités de tierra urbana y comités de salud para apoyar al personal operativo -de nacionalidad cubana en su mayoría- el gobierno implementó unas 13 misiones en diversas áreas sociales (educación, salud, alimentación, autogestión económica y hábitat urbana) que alcanzaron coberturas considerables entre los años 2004 y 2006 entre los sectores populares. Aproximadamente un 30% de la población (7,2 millones) en la Misión Barrio Adentro y 53% en la Misión Mercal (12 millones) (D´Elia y Quiroz, 2010: 2)


En otros análisis (Aponte, 2008; Aponte y Maingon, 2010), las misiones ocupan una de las etapas màs innovadoras por las que ha pasado la política social venezolana en la última década, con un notable proceso de expansión, así como con una fuerte atención presupuestaria, orientadas principalmente a llevar a los sectores populares un conjunto de servicios, transferencias o prestaciones, inicialmente en salud, educación y alimentación, pero que luego se ampliaron a campos como la atención a la población indígena o la eficiencia energética.

Dada la novedad y el reiterado interés académico y político sobre el impacto de las misiones en la atención a los problemas más graves de nuestro país, es de esperarse que la política social en pleno del estado venezolano sea identificada con este tipo de programas. En primer lugar, por el espectro tan amplio que abarca y la especificidad para cada área-problema: analfabetismo, escolarización en educación primaria, media y universitaria, atención primaria, especializada y hospitalaria en salud, deporte, alimentación, cooperativismo, minería, comunidades originarias, créditos para vivienda y acceso y regularización de la tierra por el campesino, atención en odontología, oftalmología, personas con discapacidad, entre otros. En segundo lugar, por el despliegue propagandístico del que han sido objeto las misiones, que le recorta espacio mediático al resto de las políticas públicas tradicionales en el área social y que forman parte de las rendiciones de cuenta de los ministerios, lo que se convierte en un arma de doble filo, que en escenarios con resultados importantes rinde cuantiosos beneficios políticos, pero que en situaciones desfavorecedoras, invisibiliza cualquier otro logro en desarrollo social. Y en tercer lugar, otra de las razones por las que resulta lógico que se asuma a las misiones como la única orientación en política social, se desprende del porcentaje importante de recursos públicos que reciben: en sus inicios, se destinaba un 2,5% del PIB y un 14% del gasto social total (2004-2005), aumentando a un 5% y un 25% respectivamente para el período 2006-2007. Esta última erogación señalada, expresada en términos reales, supera el gasto sectorial en educación para el mismo período (57,9 millardos contra 53,4 millardos), que como es sabido, siempre ha gozado de un lugar privilegiado en el gasto público:

(...) si relacionamos a las misiones con los programas sociales de los noventa, lo que resulta de interés -entre otras razones- por la tendencia focalizada que se tiende a atribuir a ambos (...) es relevante considerar que el gasto hacia aquellos programas no sobrepasó, entre 1989 y 1998, el 15-20 por ciento del gasto social del gobierno central y que normalmente rondó cerca del 1,5 por ciento del PIB, porcentaje que es más que triplicado en 2006-2007 por las misiones (Aponte, 2010: 53)



Siguiendo esta última línea argumentativa, dado el caracter focalizado de gran parte de las misiones, resulta forzoso identificarlas como la principal polìtica social del gobierno de Hugo Chàvez, en vista de que pareciera responder más a un objetivo complementario, o en otras palabras, a las estrategias del universalismo equitativo, a fin de evitar la reproducción de las desigualdades sociales, que a una orientación eficientista o de polìtica social residual. Cuando sabemos que las misiones atacan las manifestaciones visibles de la exclusión de larga data, lo fenoménico de la deuda social, la pobreza extrema en sus consecuencias, poco puede contribuir un análisis que interpela a estos programas sociales desde una visiòn estructural:

La Misión Rivas (sic) intenta atender un problema social crucial en el pais. Se trata de la baja escolaridad de la población (...) Independientemente de si el programa social eleva el nivel de capacitación de los excluidos del sistema, èste claramente no hace nada por resolver el origen de la exclusión; es decir, no solventa en nada la insuficiencia de cupos que tiene el sistema escolar medio, la ausencia de acompañamiento pedagógico, la adecuación del pénsum de estudio a los requerimientos de capacitación e inserción laboral de los jóvenes de hogares de bajos ingresos, la reducción del costo de oportunidad de los jóvenes (...) (España, 2010: 20)



Por lo que se ha discutido e investigado hasta el momento de las misiones sociales, por sus metodologías de abordaje, por la forma del financiamiento, y por la edificación de estructuras institucionales paralelas, pareciera que no es objetivo de las misiones resolver los problemas sociales del país en forma estructural, sino avocarse a las desigualdes más acuciantes de la población durante el tiempo que así lo exija, mientras se ejerce un esfuerzo simultáneo de mejoras en la cobertura y la calidad de las prestaciones sociales desde otras instancias del Estado y desde las políticas tradicionales. Las misiones transitan, al menos programáticamente, por el sentido de la complementariedad, se guían por el principio de la equidad, buscando atender a las desigualdes en su núcleo, y evitar las brechas y disparidades en las capacidades de los venezolanos, que se reprodujeron gracias a un universalismo estratificado, que distribuye y seguirá distribuyendo todo un conjunto de beneficios a trabajadores y profesionales de forma diferenciada, pero captando recursos públicos.

Hacer un análisis sobre el rol que actualmente cumplen o deben cumplir las misiones en el Estado social venezolano no despacha las reflexiones necesarias sobre su desarticulación, su viabilidad y sostenibilidad politica y financiera, así como los problemas de calidad o improvisación que la rondan, o el uso clientelista que de estos programas se hace, o aquellos problemas que existen para identificar certeramente en los grupos más desposeidos, ya que son amenazas muy serias que se ciernen sobre amplios sectores de la población que guardan la esperanza de traspasar el umbral de la pobreza y alcanzar el desarrollo de sus potencialidades como ciudadanos y seres humanos.


BIBLIOGRAFÍA


  • Aponte, Carlos (2008): "Las Misiones Sociales: relevancia, características y crisis de una novedad". Caracas, CENDES-FONACIT (mimeo)
  • Aponte, Carlos (2010): "El gasto público social durante los períodos presidenciales de Hugo Chávez: 1999-2009" en Cuadernos del Cendes, Nº 73, enero-abril, Caracas, pp.31-70.
  • Aponte, Carlos y Maingon, Thais (2010): "El Estado social en Venezuela. Treinta años de cambios y continuidades", en Política y Gestión, Buenos Aires. Universidad de San Martín.
  • Cabezas, Francisco y D`Elia, Yolanda (2008): Las misiones sociales en Venezuela. Caracas, ILDIS-CONVITE.
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  • Hernáiz, Carlos (2005): "La participación ciudadana en las mesas técnicas de agua" Tesis de grado
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  • Pacheco, Raúl (2004): Palabras de apertura. Seminario Nacional: Política Social¿Un nuevo paradigma?. Fundación Escuela de Gerencia Social. Disponible en: www.gerenciasocial.org.ve
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