A
partir del arribo de Hugo Rafael Chávez a la Presidencia de la República, y del proceso constituyente que dio como resultado la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el año
1999, mucho camino se ha recorrido hacia la construcción de un otro
modelo de Estado. Este nuevo marco jurídico, expresión de una
coalición de actores distinta en el poder que representaba la
búsqueda de alternativas a la crisis del sistema político
venezolano, desplegaba un sin fin de posibilidades y oportunidades
para la concreción de una nueva institucionalidad que estuviese
consagrada al reconocimiento y defensa de derechos civiles, políticos
y sobre todo sociales.
En
el transcurso de estos últimos 11 años hemos sido testigos de
cualquier cantidad de eventos, situaciones y coyunturas políticas,
así como de cambios profundos en las leyes y en la cultura política
del venezolano: círculos bolivarianos, militares en cargos del poder
ejecutivo, cooperativas, Consejos Locales de Planificación, Plan de
Desarrollo 2001-2007, Núcleos de Desarrollo Endógeno, consejos
comunales, misiones, socialismo, antiimperialismo, Plan Simón
Bolívar, empresas de propiedad social... entre muchos otros
elementos, han configurado en Venezuela tanto normativa como
discursivamente, todo un laboratorio de complejidad política para
Latinoamérica y el mundo, además de una nueva relación entre el
Estado y la sociedad, que en los planos discursivo y programático,
han planteado la apertura y democratización de cada vez más
espacios de la vida pública, así como el ejercicio y la realización
de un tipo de ciudadanía con pertenencia e identidad nacional, más
perfilada y comprometida con los asuntos colectivos.
En medio de este conjunto de cambios, de los cuales aún se siguen
esperando balances y resultados, la política social ocupa un lugar
preponderante. Ante las experiencias y gestiones del pasado, ante el
aprendizaje histórico, ante las distancias ideológicas, y
considerando el contexto político y social en el que irrumpió el
movimiento que llevó a Chávez al poder, era de esperarse que el
conjunto de acciones que definen al Estado social sea sometido
constantemente a revisiones y comparaciones. Y ante la necesidad del
cambio, pues resulta aún más perentorio analizar hasta que punto
estamos en presencia de una ruptura positiva con los esquemas de
abordaje a la deuda social que se llevaron a cabo en gobiernos
anteriores, o si por lo contrario, se siguen reproduciendo sus fallas
e inconsistencias.
Existen
gran cantidad de razones para argumentar que se han adelantado
cambios necesarios en el Estado social venezolano. Durante los años
ochenta y noventa, el Estado social, de corte universalista y
fundamentado en la Constitución de 1961, ya registraba signos de
agotamiento por razones institucionales, económicas y políticas,
comprometiendo sensiblemente la satisfacción de las necesidades de
los más desposeídos, y aumentando la exclusión social:
(...) el propio proceso de
masificación y de crecimiento repentino y poco ordenado del sector
público, junto con las negativas repercusiones socioeconómicas
provocadas por la crisis del modelo económico rentista-sustitutivo
que se inicia a fines de los setenta, generaron una crisis de ese
Estado Social que se expresa en la desmejora o reducción del ritmo
de mejora de los indicadores sociales, (...) En medio de
fluctuaciones, entre 1980 y 1998 se registra una clara tendencia al
incremento del número de hogares en situación de pobreza y pobreza
extrema (medida por línea de ingreso) y hacia el último de los años
mencionados, el valor de esos indicadores duplica al de principios de
la década de los ochenta (Aponte y Maingon, 2010)
Siguiendo a estos mismos autores,
encontramos que a pesar de la protección que recibió el gasto
social en comparación con la reducción del gasto público total
(entre 1979 y 1998 el porcentaje más bajo fue de 31,7%), el
comportamiento del Estado social en eficiencia y eficacia fue
involutivo para algunos sectores, estancando la reducción del
analfabetismo y la incorporación de la población de 7 a 14 años en
educación (aun teniendo la prioridad del gasto), afectando la
reducción de la tasa de mortalidad infantil y la de mortalidad
materna en salud, y ubicando a la seguridad social entre los últimos
destinos del gasto. A esto habrìa que agregarle la pobre disposición
de los partidos políticos para crear estrategias que permitieran la
participación de las comunidades en los programas sociales y
dinamizar la estructura burocrática estatal, haciéndole un flaco
servicio al combate contra la pobreza y la exclusión (Op. Cit.: 7).
De acuerdo a nuestros autores,
buscando el uso más eficiente de los recursos se crearon durante la
década de los 90, programas focalizados que atendieran directamente
a los sectores más pobres, y se emprendió un proceso
descentralizador con algunas transferencias exitosas, pero que
arrojaron un balance global no muy alentador. De acuerdo a lo ya
expuesto, convendría presentar un esquema que resuma las
características más relevantes del Estado social en Venezuela
durante los años ochenta y noventa:
CUADRO 1
-
Estado social en VenezuelaOchentasNoventasUniversalismo incompletoCriterios focalizadoresIntervencionismo integralExternalizaciónGestión centralistaDescentralización político-administrativaAsistencialismoLimitadas modalidades de participaciónPrincipios organizacionales heterogéneosParcialmente innovador
(Aponte y Maingon, 2010)
Con
la entrada al siglo XXI, el país entró en una fase de continuos
cambios que respondían a la necesidad de reinventar el Estado y su
relación con la sociedad. Años de deuda social acumulada
alimentaban el discurso y se plasmaba en el nuevo entramado
normativo, que mostraba importantes innovaciones en lo social, ya sea
porque constituía el eje de las políticas públicas, o porque
privilegiaba la participación como mecanismo legitimador. La
centralidad de lo social en la orientación de las políticas
públicas estaba, al menos normativamente, plenamente identificaba,
considerando el rol vital que posee en la lucha contra las
injusticias en sociedad:
La política social debe operar
como la gran generadora de capacidades entre los individuos,
especialmente por medio de la corrección de las inequidades
sociales. El acceso diferenciado que produce la distribución de
estos servicios por medio de mecanismos de asignación rientados sólo
por el mercado, generaría niveles de exclusión que conspirarían
contra la posibilidad de que la inmensa mayoría de los individuos
tengan con qué ser productivos (España, 2010: 16)
La
política social durante la última década pudiera dividirse
(Aponte, 2008) en dos fases: una primera fase que va del año 1999 al
2003, y una segunda fase desde el 2003 en adelante. La primera etapa,
de acuerdo al autor, reunió una serie de fortalezas y debilidades,
como un positivo aumento del gasto social, mejoras en la cobertura
escolar y en las pensiones de vejez, conformación de escuelas
bolivarianas (jornada
integral), así como el estímulo a la participación apoyándose en
distintas formas de organización comunitarias, como los Comités de
Tierra Urbana, que a través del decreto presidencial 1.666 del año
2001, buscaba la regularización jurìdica de la propiedad sobre la
tierra en zonas urbanas, así como la incorporación urbanìstica,
fìsica y social de los barrios a la ciudad (Manrique, 2003, o las
Mesas Técnicas de Agua, que fungían como instancias de
participación y articulación para la atención de los problemas en
el Servicio de Agua Potable y Saneamiento (Hernáiz, 2005), pero con
algunos ensayos de reforma con problemas de diseño, administración
y cultura organizacional, como los casos del FUS y Plan Bolívar
2000.
En
cuanto a la segunda etapa, esta se caracterizó por un aumento nunca
antes registrado del gasto social en Venezuela, que tiene como
prioridades a la educación (reducción de la tasa de repitencia en
un 50%, y de la deserción de 1ro a 6to grado), la seguridad social
(la cobertura pasó de un 16% a un 40%) y las Misiones Sociales, la
principal innovación en materia de política social durantes las
gestiones del presidente Hugo Chávez, y las que le han procurado la
mayor aceptación e identificación con los sectores más populares
del país:
Las Misiones Sociales deberían
entenderse como una parte de la política social. Propiamente se
trata del componente de la política de protección social, es decir,
aquel conjunto de programas sociales que van dirigidos a atender la
población más vulnerable y cuyas características particulares
hacen que las redes masivas de prestación de servicios sociales,
llámese sistema educativo y de salud en general, no estén a su
alcance. En efecto, incluso se trata de poblaciones que fueron
expulsadas por estos sistemas o incluso nunca formaron parte de sus
beneficiarios (España, Op.Cit.: 18)
En el esfuerzo por garantizar el
acceso universal a derechos sociales y promover mejor calidad de vida
para los venezolanos, la polìtica social de esta etapa atiende a
tres grandes líneas estratégicas (Rodríguez, 2004):
- La democratización productiva
- La construcción de ciudadanía y capital humano
- La participación y generación del poder ciudadano
La primera línea incluye el
estímulo, formación y creación de soporte institucional para el
ciudadano productivo-emprendedor, la segunda busca la promoción y
generación de capacidades para la población con el propósito de la
inclusión social, y la tercera se avoca a fortalecer las redes
sociales y la organización popular. En cada una de estas líneas se
albergan un conjunto de misiones sociales que apuntan hacia las
necesidades más acuciantes del venezolano.
Las misiones sociales representan por
variadas razones, el esfuerzo más notable por diferenciar la
política social en las últimas tres décadas, tanto por su enfoque
hacia aquellas manifestaciones de la exclusión social y la pobreza
extrema, por su "flexibilidad" institucional y
presupuestaria, así como por el arraigo y la identificación en los
sectores populares. Acceso a la atención primaria, redes de
comercialización de alimentos a bajo costos, combate al
analfabetismo y oportunidades para culminar la educación primaria,
diversificada o superior, incorporación al sector productivo,
atención a jefas de hogar desocupadas, atención odontológica y
oftalmológica, eficiencia energética, son sólo algunas de las
áreas más importantes cubiertas de forma puntual y específica por
las misiones sociales.
Son varios los autores que resaltan
el enorme impacto comunicacional, así como la afinidad y creación
de un sentido de pertenencia por parte de los beneficiarios de las
misiones, elemento que supone una notable ruptura con la gestión del
Estado social venezolano durante los años ochentas o noventas en sus
aspectos subjetivos y culturales, y que debe ser "mantenido y
rescatado para el futuro diseño de la política de protección
social en Venezuela" (España, Op. Cit.: 22). Sin embargo,
algunas continuidades, no siempre positivas, irrumpen para estimular
el debate sobre los retos de la política social en Venezuela: el
clientelismo como mecanismo de captación en los programas sociales,
la ineficiencia administrativa, considerando los ingresos petroleros
y las sumas destinadas a las áreas sociales, los errores de
inclusión o de focalización, los problemas de monitoreo,
seguimiento y evaluación, la corrupción que le acompaña, son todos
estos problemas que, si bien surgen en un contexto político
distinto, no dejan de reproducir los mismos vicios que han marcado al
estado venezolano.
Misiones Sociales
En
primer lugar, veamos algunas aproximaciones conceptuales a lo que se
conocen como Misiones Sociales. Considerando siempre que el objetivo
principal de las misiones será la inclusión, los flancos por donde
atacar el problema incluyen además de lo social, lo político y
también lo económico:
(...) las misiones (...) son
programas sociales masivos (...) germen de la nueva
institucionalidad, constituyen estructuras emergentes que que dan la
viabilidad a ese cambio institucional necesario, son
transorganizaciones, es decir, atraviesan varias instituciones para
el logro de un fin común (...) incorporan a agentes sociales
anteriormente excluidos de la gestión pública para que sean
partícipes activos en el logro de los resultados de las misiones. Es
decir, se constituyen en agentes activos del cambio social, político
y productivo del país y eso genera la inclusión de nuevos actores
dentro de la acción de gobierno (Pacheco, 2004).
Bajo
esta perspectiva, y como está señalado, las misiones además de
privilegiar los mecanismos de participación en su seno, rompen con
la lógica de la gestión tradicional en las políticas sociales, al
asumir la forma operativa de los proyectos, con alcance, recursos y
tiempo definidos. Ese carácter "transorganizacional"
obliga a actuar en forma de red, con una gran coordinación y
comunicación entre las instituciones.
Por
su parte, existen otras aproximaciones al concepto de Misiones
Sociales, que la ubican más en el campo de las estrategias
político-electorales (Cabezas y D´Elia, 2008; Patruyo, 2008)) que
permitieron al presidente Chávez permanecer y consolidarse en el
poder, ante un deterioro de su imagen y una caída en las encuestas,
de cara al Referendo Revocatorio que se celebró en el año 2004 y
ante la amenaza de perder gran parte del respaldo popular. Antes que
un ejercicio de planificación coordinado, concebido en forma de
redes, de amplia participación desde las bases y orientado al
cumplimiento de objetivos preestablecidos, las misiones surgen como
una suerte de despliegue táctico, obedeciendo más a la lógica del
mundo castrense (verticalidad, resultados inmediatos, cero
negociación) que de un entorno cívico-institucional:
En cuestión de dos años y con
apoyo del gobierno cubano, Petróleos de Venezuela (PDVSA), varias
alcaldías, efectivos militares y comunidades, activamente
involucradas en comités de tierra urbana y comités de salud para
apoyar al personal operativo -de nacionalidad cubana en su mayoría-
el gobierno implementó unas 13 misiones en diversas áreas sociales
(educación, salud, alimentación, autogestión económica y hábitat
urbana) que alcanzaron coberturas considerables entre los años 2004
y 2006 entre los sectores populares. Aproximadamente un 30% de la
población (7,2 millones) en la Misión Barrio Adentro y 53% en la
Misión Mercal (12 millones)
(D´Elia y Quiroz, 2010: 2)
En
otros análisis (Aponte, 2008; Aponte y Maingon, 2010), las misiones
ocupan una de las etapas màs innovadoras por las que ha pasado la
política social venezolana en la última década, con un notable
proceso de expansión, así como con una fuerte atención
presupuestaria, orientadas principalmente a llevar a los sectores
populares un conjunto de servicios, transferencias o prestaciones,
inicialmente en salud, educación y alimentación, pero que luego se
ampliaron a campos como la atención a la población indígena o la
eficiencia energética.
Dada
la novedad y el reiterado interés académico y político sobre el
impacto de las misiones en la atención a los problemas más graves
de nuestro país, es de esperarse que la política social en pleno
del estado venezolano sea identificada con este tipo de programas. En
primer lugar, por el espectro tan amplio que abarca y la
especificidad para cada área-problema: analfabetismo, escolarización
en educación primaria, media y universitaria, atención primaria,
especializada y hospitalaria en salud, deporte, alimentación,
cooperativismo, minería, comunidades originarias, créditos para
vivienda y acceso y regularización de la tierra por el campesino,
atención en odontología, oftalmología, personas con discapacidad,
entre otros. En segundo lugar, por el despliegue propagandístico del
que han sido objeto las misiones, que le recorta espacio mediático
al resto de las políticas públicas tradicionales en el área social
y que forman parte de las rendiciones de cuenta de los ministerios,
lo que se convierte en un arma de doble filo, que en escenarios con
resultados importantes rinde cuantiosos beneficios políticos, pero
que en situaciones desfavorecedoras, invisibiliza cualquier otro
logro en desarrollo social. Y en tercer lugar, otra de las razones
por las que resulta lógico que se asuma a las misiones como la única
orientación en política social, se desprende del porcentaje
importante de recursos públicos que reciben: en sus inicios, se
destinaba un 2,5% del PIB y un 14% del gasto social total
(2004-2005), aumentando a un 5% y un 25% respectivamente para el
período 2006-2007. Esta última erogación señalada, expresada en
términos reales, supera el gasto sectorial en educación para el
mismo período (57,9 millardos contra 53,4 millardos), que como es
sabido, siempre ha gozado de un lugar privilegiado en el gasto
público:
(...) si relacionamos a las
misiones con los programas sociales de los noventa, lo que resulta de
interés -entre otras razones- por la tendencia focalizada que se
tiende a atribuir a ambos (...) es relevante considerar que el gasto
hacia aquellos programas no sobrepasó, entre 1989 y 1998, el 15-20
por ciento del gasto social del gobierno central y que normalmente
rondó cerca del 1,5 por ciento del PIB, porcentaje que es más que
triplicado en 2006-2007 por las misiones (Aponte, 2010: 53)
Siguiendo esta última línea
argumentativa, dado el caracter focalizado de gran parte de las
misiones, resulta forzoso identificarlas como la principal polìtica
social del gobierno de Hugo Chàvez, en vista de que pareciera
responder más a un objetivo complementario, o en otras palabras, a
las estrategias del universalismo equitativo, a fin de evitar la
reproducción de las desigualdades sociales, que a una orientación
eficientista o de polìtica social residual. Cuando sabemos que las
misiones atacan las manifestaciones visibles de la exclusión de
larga data, lo fenoménico de la deuda social, la pobreza extrema en
sus consecuencias, poco puede contribuir un análisis que interpela a
estos programas sociales desde una visiòn estructural:
La Misión Rivas (sic)
intenta atender un problema
social crucial en el pais. Se trata de la baja escolaridad de la
población (...) Independientemente de si el programa social eleva el
nivel de capacitación de los excluidos del sistema, èste claramente
no hace nada por resolver el origen de la exclusión; es decir, no
solventa en nada la insuficiencia de cupos que tiene el sistema
escolar medio, la ausencia de acompañamiento pedagógico, la
adecuación del pénsum de estudio a los requerimientos de
capacitación e inserción laboral de los jóvenes de hogares de
bajos ingresos, la reducción del costo de oportunidad de los jóvenes
(...) (España, 2010: 20)
Por lo que se ha discutido e
investigado hasta el momento de las misiones sociales, por sus
metodologías de abordaje, por la forma del financiamiento, y por la
edificación de estructuras institucionales paralelas, pareciera que
no es objetivo de las misiones resolver los problemas sociales del
país en forma estructural, sino avocarse a las desigualdes más
acuciantes de la población durante el tiempo que así lo exija,
mientras se ejerce un esfuerzo simultáneo de mejoras en la cobertura
y la calidad de las prestaciones sociales desde otras instancias del
Estado y desde las políticas tradicionales. Las misiones transitan,
al menos programáticamente, por el sentido de la complementariedad,
se guían por el principio de la equidad, buscando atender a las
desigualdes en su núcleo, y evitar las brechas y disparidades en las
capacidades de los venezolanos, que se reprodujeron gracias a un
universalismo estratificado, que distribuye y seguirá distribuyendo
todo un conjunto de beneficios a trabajadores y profesionales de
forma diferenciada, pero captando recursos públicos.
Hacer un análisis sobre el rol que
actualmente cumplen o deben cumplir las misiones en el Estado social
venezolano no despacha las reflexiones necesarias sobre su
desarticulación, su viabilidad y sostenibilidad politica y
financiera, así como los problemas de calidad o improvisación que
la rondan, o el uso clientelista que de estos programas se hace, o
aquellos problemas que existen para identificar certeramente en los
grupos más desposeidos, ya que son amenazas muy serias que se
ciernen sobre amplios sectores de la población que guardan la
esperanza de traspasar el umbral de la pobreza y alcanzar el
desarrollo de sus potencialidades como ciudadanos y seres humanos.
BIBLIOGRAFÍA
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- Aponte, Carlos y Maingon, Thais (2010): "El Estado social en Venezuela. Treinta años de cambios y continuidades", en Política y Gestión, Buenos Aires. Universidad de San Martín.
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- Manrique, Franco (2004): "Comités de Tierras Urbanas", material para panel de discusión, Seminario Nacional: Política Social¿Un nuevo paradigma?. Fundación Escuela de Gerencia Social. Disponible en: www.gerenciasocial.org.ve
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- Rodrìguez, Enrique (2004): "Venezuela: una visión sistémica de la política social", ponencia, Seminario Nacional: Política Social¿Un nuevo paradigma?. Fundación Escuela de Gerencia Social. Disponible en: www.gerenciasocial.org.ve
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